Den stora områdessammanslagningen

Fram till år 1946 gick Helsingfors landgräns enligt sträckningen Lövö, Brunakärr, Kottby och Sörnäs. Före de stora inkorporeringarna var helsingforsnejden en invecklad väv av små kommuner, köpingar och markäganden. En stor del av landsbygden kring Helsingfors hörde till Helsinge kommun (fr.o.m. 1972 Vanda). Enligt den gamla kommunallagen fanns det kommuner av olika administrativ valör, man gjorde skillnad på städer, köpingar och landskommuner, som hade olika rättigheter och skyldigheter. Städer jämte landskommuner med stadens namn plus tillägget landskommun fanns det av i hela landet, allt från bland annat Lojo och Borgå i söder till Rovaniemi i norr.

I början av 1900-talet omgavs Helsingfors stad på landsidan överallt av Helsinge kommun. Det är betecknande att Helsingfors stad aldrig fick något eget finskspråkigt namn, utan namnet på finska var en härledning av Helsinge. Ett konkret uttryck för detta har man i gatunamnet Helsinginkatu, som på svenska är Helsingegatan, inte Helsingforsgatan. I början av 1900-talet var Esbo ännu inte rågranne med Helsingfors, bara med Helsinge.

Utanför Helsingfors gränser hade det med tiden uppstått nya förorter, i synnerhet längs järnvägarna. Vissa av dessa områden blev så tätt bebyggda att de till slut beviljades en viss självbestämmanderätt beträffande till exempel planläggning och skötsel av infrastrukturen. Till dessa tätorter hörde bland annat Malm, Baggböle och Åggelby. En del av dem hann också ansöka om och få status som egna kommuner. Före 1946 hade följande områden utbrutit sig ur Helsinge kommun: Hoplaks kommun, Haga köping, Brändö kommun och Åggelby kommun. Hoplaks kommun inbegrep ungefär nuvarande Munksnäs och Drumsö med holmar.

Liknande utveckling kunde ses i förortsområden även på andra håll i världen. Orsaken var framför allt den allt snabbare folkökning och bostadsbrist som industrialiseringen medfört i städer. I slutet av 1800-talet och under första hälften av 1900-talet var folkökningen stark både i Helsingfors och landsbygden runtomkring. Kring sekelskiftet tredubblades folkmängden på så lite som 25 år. Det rådde stor bostadsbrist i Helsingfors, och bostädernas kvalitet var på många håll dålig. Hyrorna steg allt snabbare. Till exempel under 1910-talet bedömde man att upp till hälften av stadens invånare bodde så trångt att de delade rum med två eller ännu flera personer. Och inte bara på bostäder rådde det brist, utan även på mark lämpad för planläggning av bostadsområden. Men eftersom efterfrågan var stor kom byggandet att breda ut sig till landsorten omkring staden.

En stad skall kunna använda den mark den äger så att det gagnar den stora helheten. Därför måste man på vissa ställen ha fabriker, och på andra ställen höghus, egnahemshus, villor o.s.v.. Men för att helhetsnyttan ska kunna beaktas måste dessa områden styras av en gemensam instans. Föreställ er till exempel att staden skulle bli omgiven av ett flertal köpingar, och att var och en av dessa skulle kunna besluta vad och hur man finge bygga. Tror någon det skulle bli ett idylliskt och trevligt samarbete om alla själva fick bestämma vilka slags bostäder som byggs, hur befolkningsstrukturen ska se ut, hur gator, vattenledningar, avlopp, mm. dras?

Dessa tankar uttryckte överborgmästare Antti Tulenheimo i dagstidningen Helsingin Sanomat den 11 maj 1943.

Hur förvaltningen skulle skötas i områdena kring Helsingfors diskuterades livligt i början av 1900-talet. Till en början ville man lösa problemet genom att grunda självständiga kommuner, och det gjorde man för Hoplaks, Hagas, Brändös och Åggelbys del. Även för området Malm-Mosabacka planerades en köping, men man gav upp projektet då både Helsingfors stad och staten ville få en större helhetslösning för området. 

Syftet med inkorporeringarna var framför allt att få en enhetlig förvaltning och att skapa möjligheter för Helsingfors att växa. Staden omgavs på landsidan av Helsinge kommun och en skara mer eller mindre självbestämmande förstäder och köpingar där den, trots omfattande markägarskap och ekonomiskt inflytande, inte hade så mycket att säga till om. Man ville nu inkorporera i synnerhet sådana områden där man redan ägde mark. Som exempel ägde Helsingfors redan en betydande del av marken i Brändö kommun – utan att ha nämnvärd möjlighet att ingripa i vare sig planläggning eller byggande. Med områdessammanslagningen ville man städa upp i de trassliga ägarskaps- och förvaltningsstrukturerna. I samma veva överförde också staten stora ägor i bland annat Vik och Malm till Helsingfors.

År 1928 tillförordnade Inrikesministeriet Yrjö Harvia, chef för Finlands stadsförbund, att utreda anslutandet av förstäderna till huvudstaden. Harvia samlade in ett omfattande utgångsmaterial, och fick sin utredning färdig år 1936. I den flaggade har som väntat för en enhetligare kommunal förvaltning och en omfattande områdessammanslagning med sikte på samordnad stadsplanering. Den detaljerade utredningen är en unikt noggrann dokumentering över förhållandena i huvudstadsnejden på 1930-talet. Men Harvia fick också kritik för sin roll i processen. I de kommuner som skulle inkorporeras förekom misstankar beträffande hans opartiskhet, då han ju tidigare skött betydande uppgifter inom kommunalförvaltning och -politik i Helsingfors.

Områdessammanslagning väckte passioner för och emot. Till exempel i kommunerna Brändö och Hoplaks — där skatteöret var lågt och levnadsstandarden hög, och som byggts upp kring villabebyggelse — tyckte man det handlade om oönskad inkorporering. Till och med en av republikens före detta presidenter, Kaarlo Juho Ståhlberg (dopnamn Carl-Johan), som bodde på Brändö, protesterade mot planerna. Mera stöd fick sammanslagningstanken i synnerhet i de kommuner där andelen mindre bemedlade var större, såsom i Haga köping och Helsinge kommun. Många hade flyttat till förorterna av ekonomiskt tvång, för att kunna bo billigare. I synnerhet under kristider blev de mindre bemedlade tvungna att ty sig till offentlig hjälp. För landsbygdsdominerade kommuner, där kommunens skatteunderlag var snävare, var det svårare att kunna erbjuda kommunal service – i synnerhet då efterfrågan på den växte.

I synnerhet i Helsinge kommun var läget besvärligt: De olika former av fattigvård som under 1930-talet främst gavs åt invånare i förorter åt redan upp nästan hälften av en ganska fattig landskommuns skatteintäkter. Bland jordbrukarna uppstod det upproriska stämningar i och med att skattemedlen och den politiska beslutsrätten i landskommuner, som ursprungligen varit en förvaltningsform som motsvarade just deras behov, nu så småningom började hamna hos invånarna i de förorter som byggts i kommunen.

Helsingfors stad drev målmedvetet på områdessammanslagningen. Men så kom Andra världskriget emellan. Och när det var över kunde beslutet i sammanslagningsfrågan inte längre skjutas framåt i och med att många av de funktioner som anknöt till stadens tillväxt, såsom byggandet, trafiken och hamnen, krävde ett enhetligt planeringssystem och samordnad förvaltning. Som exempel betraktades Hertonäs gårds marker som viktiga för framtida industri- och hamnfunktioner, och Helsingfors stad hade faktiskt med tanke på det köpt upp stora delar av herrgården.

Inte bara den systematiska tillväxten i förorterna utan även att löner förtjänade i Helsingfors beskattades i grannkommunerna förargade beslutsfattarna i Helsingfors. Redan i början av 1900-talet ondgjorde man sig över att en del personer som förtjänade betydande inkomster i Helsingfors höll sig skrivna i grannkommunernas villasamhällen bland annat för att beskattningen var lägre där –  samtidigt som samma personer kunde nyttja den offentliga servicen i Helsingfors, utan att i form av betald kommunalskatt delta i kostnaderna för den. Områdessammanslagningen var alltså också ett sätt att minska på ”fripassagerarna” mellan kommunerna.

Några betydande partipolitiska skiljelinjer gav områdessammanslagningen inte upphov till. De som ansåg att Helsingfors behövde mera rum var många, och allt sedan 1920-talet hade det inom kommunalpolitiken rått starkt samförstånd om att de stora frågorna löstes genom förhandlingar mellan partiernas ledargestalter. Således kom inte mindre än fyra hela kommuner att inkorporeras i Helsingfors år 1946, nämligen: Hoplaks kommun (dit Drumsö och Munksnäs hörde), samt Haga köping, Åggelby kommun och Brändö kommun. Dessutom anslöts betydande delar av Helsinge kommun, i praktiken hela nuvarande norra och östra Helsingfors. Sammanslagningen var viktig med tanke på utrymmet, men också symboliskt: Helsinge kommun förlorade sin största tätort, nämliSgen Malm, där bland annat kommunalgården låg. I och med att en stor del av områdessammanslagningen genom beslut av landets regering trädde i kraft den 1 januari 1946 fick Helsingfors i stort sett sina nuvarande gränser, och sedan dess har bara Nordsjö (1966), och Östersundom (2009) inkorporerats.

Områdessammanslutningen gav utrymme för byggande i Helsingfors, och en systematisk planering av förorterna inleddes. På 1950-talet byggdes de nya stadsdelarna utgående från den så kallade Förortsteorin. Enligt den skulle förorterna utgöra enskilda öar, alltså satellitstäder försedda med olika slags funktioner. Där skulle det finnas tillräckligt med privat och offentlig service, alltså köpcentrum, skola och daghem. Trafiken skulle ordnas så att onödig genomfart undveks. Naturnärhet, hälsa och trivsel skulle främjas genom att mellan förorterna lämna zoner av skog och grönområden. I överensstämmelse med Förortsteorin byggdes bostadsområdena oftast i klippig skogsterräng. Traditionella bostadskvarter ville man undvika i och med att slutna gårdar där solen inte sken ansågs skadliga för folks välbefinnande och hälsa. Industri och onödig trafik skulle också undvikas i bostadsområdena.

Redan då sammanslagningen ännu var på planeringsstadiet vållade de väldiga byggnads- och infrastrukturprojekten också oro: de skulle bli väldigt dyra. Nämnden för allmänna arbeten i Helsingfors hade motsatt sig Harvias sammanslagningsförslag just för att kommunaltekniken skulle bli så dyr. Många av de områden som låg i före detta Helsinge och de förorter som planerades saknade såväl vatten- och avloppsnät som ordentliga vägar. Problemen med finansieringen löstes bland annat genom att staden (vanligen) först anlade kommunaltekniken och sedan sålde tomterna till byggfirmorna.

Men helt smärtfritt gick det inte att bygga upp de nya delarna av Helsingfors. Efter Andra världskriget blev bostadsbristen allt värre, då Helsingfors tog emot stora mängder evakuerade från Karelen och bland annat Porkala. I slutet av 1940-talet dikterades bostadsbyggandet i många nya områden av principen ”snabbt och billigt” snarare än av mera ambitiösa förortsplaner. På 50-talet gick det fortfarande trögt med planläggandet, och ännu ett årtionde efter sammanslagningen var detaljplaneringen för många områden inte färdig. I och med inte bara den stora mängden evakuerade utan också den kraftigt stigande nativiteten efter kriget ville förortsbyggandet inte hänga med i tempot, så en god bit in på 1950-talet var bostadslösheten ett stort samhälleligt problem i Helsingfors. 

I de inkorporerade områdena klagade de nya helsingforsborna på dels i hurdant skick gator, vattenledning och avlopp och liknande kritisk infrastruktur var, dels hyresregleringen och det dyra resandet till och från arbetet. Innan broarna till Drumsö resp. Brändö blev färdiga var förbindelserna mellan innerstaden och de västra resp. östra förorterna dåliga. Brobyggena sköts länge upp på grund av materialbrist. I österled var det i synnerhet Brändö bros dåliga skick som vållade bekymmer, då man i början av 1950-talet måste förbjuda lastbilstrafik över den. 

Att det gick långsamt att bygga upp förorterna fick kritik också i pressen. Som exempel kallade tabloiden Iltalehti Helsingfors efter sammanslagningen Finlands största landsortsstad, där skatterna stigit med 20–25 procent och stadens blå bussar för all del börjat åka ut till de inkorporerade områdena, men där ingen annan urbanisering skett. Men vartefter den ekonomiska regleringen lättade fick byggprojekten mera luft under vingarna – de förorter som under 50- och 60-talet byggdes i de inkorporerade områdena blev något av en stomme i stadens utväxt.